1. 실경작자(實耕作者)를 위해 대규모 측량사업 실시

오대(五代)시기에는 전쟁이 빈번히 일어나는 바람에 농사는 부진하고 농지는 황폐되었으며 수리(水理)공사를 보수하지 못해 경제는 파탄에 이르렀다.

조광윤은 천하를 얻은 후 속히 사회를 안정시키고 나라경제를 발전시키려 했다. 그는 당덕종(唐德宗) 초기에 백성의 부담을 경감시키기 위해 실시했던 ‘양세법(兩稅法)’을 농토의 부과세제도로 책정했다. 이는 백성의 생존을 위한 너그러운 조치였다.

양세법은 단지 토지세와 주민세만 포함되었고, 징세원칙은 자산을 근본으로 삼기 때문에 전답면적과 성인이나 부녀, 미성년자를 구분하지 않고 인구수에 의해 세금을 징수했다. 그러므로 정확한 근거를 마련하기 위해 나라는 숨기거나 누락된 농토를 명확히 조사해기 위해 토지에 대한 대규모 측량사업을 실시해야만 했다.

후주 세종은 대대적으로 농토를 측량해 황하(黃河) 이남의 60개 주의 전답에 대한 조세를 균등하게 하는 성과를 거두었다. 역대로 특별우대를 받아 조세를 면제받았던 곡부(曲阜)의 공자(孔子) 후손들도 특권이 취소되어 일반 평민과 똑같이 규정에 따라 납세하게 되었다.

세종은 농토측량 첫해에는 법규를 엄격히 적용해 많은 관리들이 큰 오류 없이 임무를 수행했고 또 잘못하면 가차 없이 극형에 처했다. 후에 세종은 이렇게 심한 처사에 대해 후회하고 말년에는 농토 측량사업을 강력하게 추진하지 않았다. 그 결과 관리와 결탁한 부정부패가 생기고 백성들은 삶의 터전을 잃게 되었다.

송나라가 건립된 후 조광윤은 이 모든 문제들을 세심히 파악하고 세부사항까지 철저한 조치를 취함으로써, 백성들이 해를 입지 않도록 하고 오로지 백성들의 이익을 도모했다. 이 시기 그가 내놓은 많은 조치들은 농민들의 생산성을 제고하는데 크게 작용해 송조(宋朝) 초기에 경제는 비약적 발전을 가져왔다.

오대시기에는 빈번한 전쟁으로 백성은 삶의 터전을 잃고 가난에 시달릴 수밖에 없었다. 조광윤은 가난한 백성들에게 관심을 두었기 때문에 농사일을 중시했고, 특히 불균등한 분배문제에 관심을 두었다.

그는 후주 때 실시되었던 균전제(均田制)가 붕괴되고, 토지가 세력가들에 의해 겸병된 심각한 현실을 잘 알고 있었다. 그리하여 그는 백성을 안정시키고 백성이 잘 살게 하기 위해 건국 초기에 토지에 대한 세밀한 측량사업을 전개하여 천하의 토지를 다시 재분배하기로 결정했다.

961년(태조2) 조광윤은 후주의 토지측량법을 적용해 전국에 걸쳐 농토에 대한 세밀한 측량사업을 실시하기로 했다. 토지측량관들이 속이는 폐단을 방지하기 위해 그는 인선에 매우 신중을 기했다.

토지측량관은 청렴하고 공정하며 세력가를 두려워하지 않으며, 힘없는 백성을 걱정할 줄 아는 사람으로 선발하도록 했다. 그리고 위법행위에 대한 엄격한 징벌조례도 제정했다.

토지측량을 실시하기 전에 조광윤은 이번 토지측량의 목적은 “힘없는 백성을 도와주는 것이며, 주목적(主目的)은 토지가 없거나 적은 백성들에게 토지를 분배해 주는 것”이라고 선포했다. 이번 토지측량을 통해 천민들이 토지는 적으나 세금은 많이 내야하는 실상을 정확하게 조사하고, 그들에게 토지를 분배해 주고 과중한 세금을 덜어 주어야 한다고 생각했다.

세력가들이 과다하게 차지하고 있는 토지와 탈세한 현황을 조사하고 주인 없는 토지는 가난한 백성에게 나누어 주고 또 재정수입을 늘리는데 그 목적이 있다고 밝힘으로써 천민들에게 마음으로부터 우러나는 인덕을 베풀었다.