사실상 농민들은 전쟁, 기후, 풍토, 자연재해, 관리들의 학정(虐政) 등 이런저런 사정에 의해 타향살이를 하거나 여기저기 이동하게 된다. 문제를 세심하게 처리하는 조광윤은 언제나 백성의 이익을 최우선으로 고려했다. 그러므로 유민(流民)문제에 대해 그는 관대한 정책을 실시했고 특별히 지방에 조령을 내렸다.

「타향으로 떠난 유민이 있으면 해당 주현(州縣)에서 호적을 점검하고, 그들이 내야 할 세금을 친지들에게 대신 부과하는 일이 없도록 하라.」

조광윤은 이와 같이 백성의 일에 대해 주도면밀하게 고려했다. 유민들을 정착시켰다 하더라도 여러 사정으로 다시 타향으로 떠나가는 사람들이 있을 것으로 보았기 때문이었다. 사전에 방비하고 조치를 취하는 것은 조광윤의 일관된 일처리의 특징이었다.

967년(태조8) 7월에 그는 또 하나의 조서를 내렸다.

「이번 여름과 가을 이래 수재(水災)와 한재(旱災)의 액운이 돌고 있는데 백성들이 타향으로 떠날까봐 깊이 염려된다. 각 주 장관에게 지령을 내리노니 백성들에게 고하여 정착지를 떠나지 말도록 하며 이재민에게는 과세를 면제해 주겠노라.」

중국은 땅이 넓은 탓에 그해 여름과 가을에 어떤 곳은 비가 많이 와서 수재를 입을 가능성이 있었고, 어떤 지역은 비가 오지 않아서 가뭄이 들 가능성이 있었다. 조광윤은 유랑 백성들에 대해 세심하고 지극한 관심을 보여주었다. 이러한 마음은 진실하고 소박한 것이며 절대로 꾸며낼 수 없는 일이다.

지난 몇 십년간 계속되는 전쟁 때문에 여러 지방의 농민들이 사방으로 뿔뿔이 흩어져 피난을 떠났다. 이 바람에 농토는 황폐되고 경작할 주인을 잃어버렸다.

병서에서 말한 것처럼 “군대가 지나간 곳에 온통 가시나무가 자라게 되고 대전란이 휩쓸고 간 후에 대재앙이 닥쳐왔다.” 주인 없는 황무지에 대해 조광윤은 개간을 적극 권장하는 정책을 실시했다. 젊었을 때 험난한 유랑생활을 경험했던 송태조 조광윤은 다음과 같은 조령(詔令)을 반포했다.

「각종 원인으로 피난을 떠난 사람들이 다시 돌아와서 땅을 찾을 경우, 15년이 지났으면 그 세대의 무덤이 있는 터전 외에는 더 이상 땅 주인으로 인정해 주지 않는다.」

이 조령의 취지는 고향을 떠난 사람들이 빨리 돌아와 농사를 짓고 안락한 생활을 할 수 있도록 독려하기 위한 것이었다. 백성들은 농사를 짓지 않으면 수입이 없어 생활이 어려워지기 때문이다.

그리고 고향을 떠난 지 15년이 지났어도 돌아오지 않거나 땅을 찾아가지 않는 것은 그 주인이 이미 외지에서 죽었을 수도 있기 때문이었다. 한편으로는 주인이 없는 땅을 나라가 환수하여 농사지을 땅이 없는 농민에게 재분배해 주기 위한 조치였던 것이다.

조광윤은 송나라 건립 후 나라의 황무지를 더 이상 엄격히 통제하지 않고, 농민들이 자율적으로 개간하여 경작하게 하고 수로를 파고 농작물을 심게 함으로써, 농민들의 생산성을 자극하여 농업생산을 제고시켰다.