4. 법률 제정과 법전 집행은 문관이 담당

송태조 조광윤은 『송형법(宋刑法)』을 수정해 백성을 안정시키려 했다.
그는 조령을 내려 다음과 같이 요구했다.

「강령(綱領)은 치밀하고 소통해야 하며, 문맥은 정묘하고 명백해야 한다.」

이 수정원칙에 따라 한림학사 두의(竇儀) 등은 1년이 안 돼 『송형법』을 수정하고 『신편칙(新編敕)』을 편찬했다.
이 법전은 먼저 법률조항과 법률소(法律疏)를 열거하고, 그 다음으로 칙(敕), 령(令), 격(格), 식(式)은 전에 법률조문에는 없었던 것으로 독창적인 법전을 만들어냈다.

당시 법전을 수정하기 위해 사람을 물색할 때 조광윤은 재상 범질(范質)과 상의했다. 범질은 두의를 추천했다.
 
후진의 진사였던 두의는 학문이 깊고 청렴하고 신중하고 권세에 아부하지 않으며 법전에 정통하고 문장이 뛰어난 사람이었다.

그가 단명전(端明殿) 학사(學士)로 있다는 것을 알게 된 조광윤은 특별히 한림원 학사로 돌아올 것을 명하고, 범질에게 자신의 뜻을 잘 전해줄 것을 명했다. 한림학사로 부임한 두의는 법전을 수정하라는 명을 받자 황제에게 상소를 올렸다.

「이 법전을 편찬하는 목적은 온 세상 사람들이 공동으로 준수하기 위한 것이며, 나라에는 지켜야 할 법이 있어야 하고 관리는 누구도 법을 경멸해서는 안될 것입니다.」

송태조 조광윤도 같은 생각을 하고 있었기 때문에 그의 말에 전적으로 찬성했다.

당시 중국은 평민에게는 예의범절이 적용되지 않았고, 사대부에게는 형벌이 적용되지 않는 것이 관례로 되어 있었다.

백성이 나라의 근본이라면 백성을 존중해야 하고, 따라서 새로운 법전은 ‘백성이 나라의 근본이라는 사상’이 구현되어야 하며, 법은 백성만 지켜야 할 것이 아니라 모든 계층 사람들이 똑같이 준수해야 하며, 백성을 이끌어야 할 책임이 있는 관리들은 더욱 모범적으로 법을 지킬 의무와 책임이 있다고 조광윤은 생각했다.

조광윤은 963년(태조4) 7월, 『송형법』을 『신편칙』과 함께 세상에 반포했다.

‘민본사상(民本思想)’을 구현한 이 법전은 전국에서 그 효력을 발생하기 시작했고 관민이 하나가 되어 계급구분 없이 준수함으로써 장기간 혼란에 빠져 있던 사법(司法)역사의 종말을 보게 되었다. 봉건황제의 통치 하에서도 법치국가가 있을 수 있다.

그 좋은 예가 바로 송태조 조광윤 치하의 송나라였던 것이다. 법제를 준수해 시행하고 법대로 모든 일을 처리해 나가는 것이 바로 법치국가의 징표이다.
 
지난 시기에도 역시 법으로 나라를 다스렸던 진(秦)나라나 한(漢)나라와 비교해 볼 때 다른 점이 있다면, “송나라의 법은 보다 많은 민본사상과 공정성을 띄고 있으며 가혹한 형벌을 사용하지 않았다.”는 점이다.