2. 유랑민(流浪民)의 귀향을 위해 농지개간 허용

천하통일을 어느 정도 이룬 후 조광윤은 고향을 떠나 타지에서 방황하고 있는 유랑 농민문제에 대해 깊은 관심을 돌렸다. 그는 여러 가지 적극적인 조치들을 취해 객지에서 방황하는 농민들에게 삶의 터전을 마련해 줌으로써 정국을 안정시켰다.

유랑민에 대한 대책의 하나로, 조광윤은 흉년에 군대를 징모하는 정책을 내놓았다. 흉년에 생활고에 쪼들리는 농민들의 부담을 덜어주기 위해 나라에서 유랑민들을 대거 군대에 징모하여 코앞에 닥친 그들의 생계문제를 해결해주고, 굶주림 때문에 조정에 반항하는 상황이 일어나지 않도록 했다. 이렇게 해야 천하가 태산처럼 끄떡하지 않고 전란의 고통을 당하지 않는 것이다.

조광윤은 유랑민들이 안정적으로 농업생산에 종사하게 했다. 또 혹시 그들이 노동의 대가를 제대로 받지 못할까봐 염려하여 행정수단을 통해 나라의 재배계획을 실행해 나갔다.

그는 하급 관리들에게 책임제를 실시해 그들의 관할구역에서 백성들이 생산임무를 수행하도록 철저히 감독하게 했다. 이것이 바로 농사를 감독하는 ‘과민(淉民)계획’이다.

961년(태조2) 그는 다음과 같은 규정을 내놓았다.

「각 현(縣)의 현령(縣令)들은 반드시 백성들이 식수하고 채소밭을 가꾸도록 감독해야 한다. 사람마다 각기 다른 상황에 따라 반드시 각종 나무 100 그루의 식수를 해야 하며 적어도 20 그루를 식수해야 하고, 뽕나무나 대추나무 50 그루 이상을 심어야 한다. 17세 이상의 남녀는 1인당 넓이 1보(步), 길이 10보(步) 면적의 부추를 심어야 하며, 우물이 없어 관개하지 못하는 자가 있을 경우 이웃에서 도와주어 우물을 파야 한다.」

정책이 아무리 좋아도 실행하지 않으면 무용지물이 된다. 송태조 조광윤은 일단 정책을 수립했다면 그것을 반드시 실행에 옮기는 데 능수였다. 어떠한 정책이든지 아래로 내려가 실행할 때는 관리들의 부정부패의 문제가 생기고, 상급관서에 ‘정책’이 있다면 하급관서에는 꼭 ‘대책’이 있다는 것을 그는 잘 알고 있었기 때문이다.

그래서 그는 이 과민(淉民)계획에 대해 해마다 봄, 가을에 한 번씩 점검을 실시해 그 결과를 지방관리들의 인사고과에 반영했다. 자사, 현령 등 지방장관들이 이 재배계획을 실행하는 과정에서 불성실하게 관리하는 것을 방지하기 위해, 962년(태조3) 1월에 조광윤은 신년 조령을 반포하여 지방장관들이 재배계획의 실행에 차질 없이 감독할 것을 거듭 강조했다.

이때부터 해마다 연초에 조정에서는 이 조령을 반포하여 각 지역에서 농업생산을 철저히 관장하도록 강조했다.